Demi-mesures d'assainissement

Si, dans les derniers comptes, les recettes ne couvrent pas les charges avant amortissement, les autorités cantonales prennent sans délai les mesures d’assainissement portant sur le montant du dépassement. L’alinéa 1 de l’article 165 de la Constitution vaudoise, récemment commenté dans nos colonnes (1), est le maître mot du plan d’assainissement financier présenté le 7 juillet par le Conseil d’Etat. Le paquet comprend plus de huitante mesures prévues pour le budget 2005, devant amener 51 millions de recettes nouvelles et 119 millions de réduction des charges.

Nous sommes heureux que le Gouvernement se soucie enfin de trouver des solutions à l’augmentation de la dette publique: le sujet préoccupe La Nation depuis plus de six ans. A première vue, tout semble sous contrôle: on propose un paquet de 51 + 119 = 170 millions pour répondre aux 162 millions de déficit avant amortissement enregistré en 2003. Mais, au fait: à quoi fait-on référence pour chiffrer ces mesures? Poser cette question, c’est prendre conscience du flou qui règne autour de ce fameux art. 165... et autour du plan d’assainissement proposé par nos autorités.

L’art. 165 définit clairement le montant des mesures d’assainissement. Il ne précise par contre pas la base comptable à laquelle ces mesures se rapportent: la situation de référence est-elle à chercher dans le bilan 2003, dans le budget 2004 ou dans quelque ancienne prévision budgétaire obsolète tirée du programme de législature? L’obligation constitutionnelle d’agir «sans délai» ne nous éclaire pas sur la question: qu’imposent ces deux mots si l’on a omis de préciser le point de départ à partir duquel on sombre dans l’anticonstitutionnel?

Pour essayer d’y voir plus clair, nous avons classé les mesures dans quatre blocs. Le premier, que nous estimons à 56 millions pour 2005, regroupe toutes les taxes et recettes fiscales que l’Etat désire nouvellement introduire. Que ces impôts nouveaux soient provisoires (impôt extraordinaire sur la fortune...) ou définitifs (suppression de la déduction pour les intérêts d’épargne...), directs (les mêmes) ou indirects (modification de la loi sur les routes, impliquant en 2005 un report de 2,8 millions de charges sur les communes), ils s’ajoutent bel et bien aux impôts existants. On peut dans ce cas effectivement parler, sans faire référence à aucun bilan daté, de réelles mesures d’assainissement, supportées par les seuls contribuables.

Le second bloc, estimé à un peu plus de 16 millions une fois les frais de mise en place déduits, concerne les autres revenus nouveaux. Une petite part provient d’espérances de rentrées (1,8 millions d’augmentation des dividendes des sociétés électriques) qui, étant indépendantes de toute action de l’Etat, ne devraient à nos yeux pas figurer dans une liste de mesures correctives. Mais le gros du paquet concerne surtout l’amélioration de l’efficacité de l’Etat dans les domaines administratifs (3,5 millions issus de l’amélioration du processus de recouvrement des amendes et de notes de frais pénaux, 5 millions venant du renforcement des contrôles fiscaux...) ou policier (4,9 millions issus de contrôles radars renforcés). Ce bloc contribue lui aussi, sans qu’il soit nécessaire de faire référence à un bilan daté, à l’assainissement des finances vaudoises. Les résultats de ces mesures sont toutefois plus spéculatifs que la création de nouveaux impôts: en supposant que les chauffards se civilisent ou que les contribuables trichent moins avec le fisc que ne l’estime l’Etat, on risque de tendre vers un effet nul. Cette efficacité nécessite en outre l’engagement de nouveaux moyens humains, élément sur lequel nous reviendrons plus bas.

Les autres mesures d’assainissement (98 millions) concernent la réduction des charges, reprenant notamment le paquet de 43 millions annoncé en avril dernier lors de la publication des comptes 2003. Pour ces 43 millions, il est explicitement fait référence au budget 2004. La base de calcul pour les mesures d’économie additionnelles annoncées en juillet n’est en revanche pas toujours spécifiée, ce qui rend leur évaluation chiffrée complètement abstraite: comment savoir si telle réduction des charges est un sacrifice nouveau au sens de l’art. 165 ou si elle était prévue dans des planifications antérieures? Cette imprécision nous conduit donc à considérer avec prudence certains chiffres avancés. Notons toutefois que le Gouvernement a eu l’honnêteté de ne pas comptabiliser la réduction ou le report des investissements.

Un bloc d’économie (28 millions) regroupe les suppressions ou réductions des aides et subventions de toutes natures. Ce bloc inclut notamment la diminution des tarifs socio-hôteliers en EMS (9 millions), la réduction du soutien financier aux Eglises (3,1 millions) ainsi que la suppression du supplément incitatif au revenu minimal de réinsertion (1,5 million). Il est difficile, pour ce bloc, d’évaluer quelle part de ces charges va retomber sur les privés ou sur les communes.

Le quatrième et dernier bloc regroupe toutes les mesures de diminution des coûts de fonctionnement de l’Etat et approche les 70 millions dans sa version officielle. Citons, pêle-mêle, de fortes diminutions de l’enveloppe pédagogique et de l’écu pédagogique gymnasial (29 millions), le report de travaux d’entretien et la vente de bâtiments (3,2 millions), la réduction des dépenses de fonctionnement du CHUV et des hospices cantonaux (7 millions), la redéfinition des missions hospitalières (2 millions) et le maintien au niveau du budget 2004 des dépenses salariales (25,6 millions). Dans ce dernier cas, la citation du point de comparaison rend d’ailleurs la mesure discutable selon le texte de l’art 165: peut-on parler de mesure d’assainissement grâce à une «économie» de 25,6 millions, alors qu’on ne vise que le maintien et non la diminution de la charge?

Ces mesures dénotent une volonté de restriction budgétaire, mais rien ne permet de conclure que, dans ces domaines, les budgets seront tenus. Les dépenses de la santé, par exemple, ont augmenté de 9,6% en 2003 et on ne voit pas par quelle magie la facture hospitalière s’engagerait sur la descente en 2005. Le gel des dépenses salariales est à notre avis tout aussi utopique, certaines des mesures citées ci-dessus nécessitant de nouveaux engagements (2). La non indexation des salaires, voire la suppression des augmentations, devront être âprement défendues par le Gouvernement face aux associations du personnel! (3)

De toutes les mesures d’assainissement proposées, la majorité sont de la compétence gouvernementale, alors que huit d’entre elles, comptant pour près de 61 millions, nécessitent des modifications de lois. Selon le second alinéa de ce même article 165, les mesures qui nécessitent des modifications de rang législatif sont soumises au vote du corps électoral. Pour chacune de ces mesures, le vote oppose la modification législative proposée à une augmentation du coefficient d’imposition cantonal d’effet équivalent.

Le référendum est donc obligatoire, offrant au choix l’un des deux termes de l’alternative: mesure financière ciblée ou augmentation générale de la fiscalité. Ainsi le peuple vaudois sera-t-il appelé le 28 novembre prochain à se prononcer entre des Eglises plus pauvres ou 0,16 point d’impôts cantonaux supplémentaires, entre le transfert de l’entretien des routes secondaires aux communes ou 0,48 point en sus, entre la suppression des déductions de l’intérêt d’épargne ou 1,25 point en sus, etc...

Nous aimerions revenir sur la loi sur les routes. Cette modification est la seule, parmi les huit objets soumis au vote obligatoire, à avoir été l’objet d’une consultation, avec un succès pour le moins limité... La loi ne prévoit pas seulement le report des charges d’entretien (déneigement, réparations...) de nombreux kilomètres de routes aux communes, mais permettrait en plus à l’Etat d’imposer certains aménagements (pistes cyclables, limiteurs de vitesse...) à ces mêmes communes. La loi dépassant le strict cadre du mécanisme financier et touchant l’autonomie des communes, elle devrait pouvoir être soumise sans contrepartie au référendum facultatif (art. 84 al. 1). La soumettre au vote obligatoire selon l’art. 165 al. 2 nous apparaît être une entourloupe constitutionnelle qui, si elle n’est pas combattue, fera certainement jurisprudence: à l’avenir, chaque fois qu’un projet de loi sera fortement menacé de référendum facultatif, il suffira au Gouvernement de l’inscrire, au nom de ses conséquences financières, dans la liste annuelle des mesures découlant de l’art. 165. La «punition» fiscale en cas de refus référendaire risque alors fort de faire basculer le résultat du scrutin dans le sens voulu par les autorités.

Des 170 millions du programme d’assainissement proposé par le Gouvernement vaudois, nous considérons qu’un peu plus de la moitié, dont les 61 millions constitutionnellement garantis, seront effectivement atteints. Cette part découle principalement d’une augmentation directe ou indirecte de la fiscalité. Nous émettons par contre de grandes réserves quant à l’efficacité et la crédibilité des mesures visant à diminuer les frais de fonctionnement de l’Etat.

Le recours à l’art. 165, on l’a vu, peut introduire une distorsion quant à l’application du référendum populaire. Nous considérons que ses éventuelles contradictions avec l’art. 84 devraient d’abord être levées dans la future loi sur les finances avant qu’une jurisprudence, peut-être erronée, ne voie le jour.

Enfin, si les mesures annoncées pour 2005 sont là pour réparer les dégâts de 2003, nous ne nous faisons aucune illusion sur les futurs résultats 2004: nous l’avions annoncé4 et nous le maintenons: le budget 2004 est une fiction dont le déficit avant amortissement dépassera les 100 millions. Et tablant sur la vanité des mesures d’économie du présent plan de redressement, nous doutons de l’obtention du petit équilibre en 2005. Le recours à l’art. 165 se poursuivra donc jusqu’à la fin de la législature. A cette date, la majorité de l’effort de redressement aura ainsi été fourni par les seuls contribuables.

NOTES:
1) La Nation N° 1735 du 25 juin 2004.
2) Selon le SCRIS, l’Etat comptait 22620 équivalents à plein temps en juin 2004, soit 738, respectivement 1610 de plus que les moyennes 2003 et 2002. Comment cette progression annuelle de 3 à 4% équivalant à quelque 70 millions va-t-elle être enrayée?
3) Pour mémoire, lors de la présentation du budget 2004, ces associations ont catégoriquement refusé d’entrer en matière sur les mesures de réduction de la masse salariale.
4) La Nation N° 1718 du 31 octobre 2003 dénonçait une surévaluation des recettes de l’ordre de 200 millions.