Contrôle de l'efficacité des normes: l'exemple allemand

Créé en 2006 en Allemagne, le Conseil de contrôle des normes (Normenkontrollrat – NKR) a pour mission, dans un objectif de transparence et pour mieux appréhender les conséquences de l’activité normative, d’examiner, avant qu’ils soient en vigueur, l’ensemble des lois, ordonnances et règlements édictés par l’administration et le Parlement fédéral. Ce Conseil, institué par une loi, compte dix membres indépendants proposés par le Chancelier et nommés pour cinq ans par le Président allemand. Il dispose d’une structure légère de secrétariat qui compte moins de vingt collaborateurs; ses coûts de fonctionnement sont de l’ordre de 2,5 millions d’euros annuellement. Le champ d’intervention du NKR est vaste, puisqu’il intervient pour des prestations de conseil dès la préparation du texte normatif, procède ensuite à son examen durant la phase de consultation et rend une prise de position à l’intention de l’administration, qui sera publiée avant la phase de traitement parlementaire. Son rôle ne s’arrête pas là puisque, deux ans après l’entrée en vigueur de la loi, l’Office fédéral de la statistique doit procéder à une évaluation qui sera elle-même soumise au NKR. Sur cette base, le conseil pourra proposer une adaptation des normes.

Il convient dans ce contexte de signaler que les projets de lois allemands doivent détailler les coûts que la norme va générer auprès de l’économie, des citoyens et des administrations publiques (au niveau de l’Etat fédéral, des Länder et des communes), en spécifiant en particulier les coûts globaux, les coûts bureaucratiques (Bürokratiekosten), c’est-à-dire les coûts liés à la transmission d’informations, les coûts uniques de mise en œuvre et, s’il en existe, les autres coûts annuels tels que taxes, émoluments etc., qu’ils soient uniques ou périodiques. L’avis que rend le NKR tient compte tant de ces coûts que du but de la réglementation nouvelle, de la nécessité de l’édicter ainsi que de l’existence ou non d’alternatives réglementaires. Entre le 1^er janvier 2021 et le 30 juin 2025, le NKR a examiné environ 1900 projets de réglementation émanant du gouvernement fédéral: 1045 d’entre eux n’engendraient soit aucun coût de mise en œuvre soit des coûts annuels très limités tandis que 855 projets avaient des effets sur les coûts – soit qu’ils les augmentent, soit qu’ils les réduisent.

Des résultats concrets

Avec un objectif de réduire de quelque 25% les coûts liés aux devoirs d’information de l’économie, la présence et les avis du NKR ont introduit un peu de pression dans le système d’élaboration des normes. On observe une retenue certaine dans l’activité normative, résultant de l’exigence de définir clairement le but et les coûts de la norme. Des épargnes concrètes ont pu être obtenues, tout particulièrement dans le domaine des procédures électroniques ou des normes comptables. L’objectif de réduction initial a ainsi pu être atteint. Il subsiste cependant une ombre au tableau: entre 2023 et 2024, le 60% des coûts de mise en œuvre des normes résulte des réglementations européennes, sur lesquelles le NKR n’a pour l’heure pas d’influence (70% sur la période 2015-2024).

Limiter les charges des entreprises

Outre le contrôle des normes, le NKR met en œuvre, depuis 2015, la règle one in, one out. Inspirée de la Grande Bretagne, celle-ci signifie que l’administration, lorsqu’elle crée de nouvelles charges pour les entreprises hors celles induites par la réglementation européenne, doit en supprimer d’autres dans la même proportion. Le respect de la règle s’apprécie sur l’année civile et ministère par ministère, chaque ministre étant redevable de son solde en fin d’année devant le comité des secrétaires d’Etat à la simplification, à la Chancellerie fédérale. La mise en œuvre de ce principe, contrôlée par le NKR, a déjà permis de réaliser près de 3,3 milliards d’économies. L’extension de la règle à l’ensemble des citoyens et de la société est actuellement en discussion.

La solution adoptée par la Suisse

Notre pays a choisi une voie différente, concrétisée par l’adoption en 2023 de la loi sur l’allégement des coûts de la réglementation pour les entreprises (LACRE), entrée en vigueur en 2024. Ecartant l’intervention d’un organe indépendant, un bureau de l’allégement administratif a été créé au sein du secrétariat à l’économie (SECO). La voie interne à l’administration a donc été privilégiée. La loi suisse n’a pas repris le système one in, one out mais impose la fixation d’objectifs de réduction par secteur. La réglementation suisse s’adresse aux entreprises, essentiellement les PME. Le Conseil fédéral doit identifier périodiquement les domaines où la charge administrative est excessive. Durant l’élaboration d’une loi, un mécanisme de frein à la réglementation, qui se déclenche lorsque certains seuils fixés dans l’ordonnance sont atteints (100 millions de charges annuelles supplémentaires ou 10’000 entreprises concernées), impose au Conseil fédéral de simplifier la législation envisagée pour limiter les coûts. L’adoption de la LACRE, dont il est un peu tôt pour juger des effets concrets, a cependant relégué à des temps meilleurs le débat sur l’extension d’un contrôle d’impact de l’activité normative sur l’ensemble de la société, citoyens et administrations comprises.

La voie allemande, qui privilégie l’action d’un organe restreint hors de l’administration elle-même, nous paraît intéressante du fait qu’elle concerne l’intégralité de la charge administrative générée par l’Etat fédéral, quel que soit le destinataire et sans attendre le franchissement de certains seuils. En outre, elle s’applique tant à l’économie (son cœur historique) qu’aux citoyens et à l’administration elle-même. Même s’il ne s’agit pas d’un remède définitif à l’expansion continue de l’administration et si l’on peut déplorer qu’un organe administratif supplémentaire doive intervenir pour limiter l’administration, on admettra que l’exemple germanique pourrait avantageusement inspirer notre pays.