Une loi dans la loi?

Comme en 1946, il importera de tirer les leçons de la crise une fois celle-ci passée, et d’envisager des réformes. La Lex Covid présente en effet une nouveauté. Après la guerre, nos fondateurs ne semblaient avoir envisagé le droit d’urgence que comme un monolithe. Un arrêté devait être adopté, puis arriver à échéance et être abrogé sans avoir subi de modifications. Cette dimension statique n’est pas de mise avec la Lex Covid. Non seulement en raison de l’évolution de la pandémie et de ses vagues successives, mais surtout par l’activité législative du Parlement, qui l’a amendée à plusieurs reprises. Aussi, la version du 25 septembre 2020 soumise au vote n’est-elle plus la version actuellement en vigueur.

Sur quelle version votons-nous donc? Un premier réflexe serait de penser que, par extension, nous votons sur toutes les versions successives de la Lex Covid, puisque nous votons sur la première et qu’en supprimant le support de base, nous supprimerions du même coup les extensions. Le Conseil fédéral l’a affirmé lors de sa conférence de presse du 12 avril dernier.

Toutefois, cela n’est peut-être pas si simple. Pour la première fois de l’histoire suisse depuis 1949, semblerait-il, nous vivons sous un régime de droit d’urgence ayant évolué depuis son adoption. Il s’agit donc d’être attentif.

En particulier, le 18 décembre 2020, le Parlement a prolongé l’article sur la prévention des faillites en série (art. 9 de la loi Covid-19) pour qu’il dure dix ans, alors qu’il ne dure qu’une année dans le projet soumis au vote le 13 juin. Simultanément, les Chambres ont également prolongé la durée de vie de l’art. 1, qui fixe les principes. Formellement, cela fut le fait de l’adoption d’une nouvelle loi fédérale urgente, à une autre date. Il serait dès lors soutenable que par son couplage avec l’art. 1, l’art. 9 ait pris une dimension autonome. Malgré un refus du texte le 13 juin, ces deux articles resteraient en vigueur du fait de cette prolongation votée ultérieurement. La théorie du «support», soutenue par le Conseil fédéral et décrite plus haut, ne serait-elle que partiellement valable? Cela serait pour le moins byzantin. Pour conjurer ce risque, il eût fallu, après le 18 décembre 2020, soit l’une des sessions d’amendement de la loi, lancer un nouveau référendum.

Pour autant qu’il ait eut lieu, ce jeu du chat et de la souris avec le peuple et les cantons ne serait pas acceptable. A en abuser, le Parlement laisserait l’impression – peut-être vraie, finalement – de ne pas se tenir pour comptable de ses actions. Le seul moyen de le contrôler est d’encore plus facilement soumettre le droit d’urgence au contrôle du souverain. Une possibilité serait de soumettre globalement au référendum obligatoire toute prolongation d’une loi fédérale urgente arrivée à échéance et que les Chambres auraient modifiée après son adoption, même si elle dispose d’une base constitutionnelle.