De la validité des initiatives populaires, plus particulièrement en matière fiscale

Un récent arrêt de la Cour constitutionnelle du canton de Vaud a rappelé les conditions que doit respecter une initiative populaire pour être reconnue valable. Cet arrêt met aussi en lumière l’imbrication des législations sur le plan fédéral et cantonal et ses conséquences, tout particulièrement en matière fiscale.

L’affaire trouve son origine dans la volonté d’une association ad hoc de lancer une initiative populaire cantonale intitulée «Pour la fin des privilèges fiscaux des multinationales et une taxation juste des PME». Un projet entièrement rédigé de nouvel article 167a (nouveau) de la Constitution cantonale, comportant 7 alinéas, a été soumis. Le Conseil d’Etat, autorité appelée à se prononcer sur la validité de ladite initiative, l’a déclarée partiellement nulle, au motif que l’un des alinéas proposés était contraire au droit supérieur, en l’occurrence la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID). Elle a cependant autorisé la récolte des signatures pour les dispositions des autres alinéas. On n’entrera pas ici dans le détail du texte présenté sinon pour le résumer très succinctement comme suit: l’initiative demandait l’interdiction de tout traitement fiscal privilégié, de réduction de taux d’imposition ou d’allègement fiscal de quelque forme que ce soit à aucune société ou personne morale à but lucratif. Elle demandait en outre l’interdiction d’accords personnalisés avec une société en particulier.

Les conditions de validité

Un recours a été formé contre la décision du Conseil d’Etat tendant à ce que la nullité totale, subsidiairement la nullité partielle, soit constatée, essentiellement au motif que l’initiative n’était pas conforme à la LHID dans une plus large mesure que celle retenue par le Conseil d’Etat. Selon la Constitution vaudoise, le Conseil d’Etat valide les initiatives et constate la nullité de celles qui sont contraires au droit supérieur ou violent l’unité de rang, de forme ou de matière. L’article 113 de la loi sur l’exercice des droits populaires (LEDP) précise à ses alinéas 3 à 5 ce que cette unité signifie. En outre, le titre de l’initiative doit transcrire de façon suffisamment fidèle les buts de l’initiative.

Conformément à l’article 80 de la Constitution vaudoise, une initiative populaire cantonale ne doit rien contenir de contraire au droit supérieur, qu’il soit fédéral, international ou intercantonal. Cela découle du principe de primauté du droit fédéral ancré dans la Constitution fédérale. Les cantons ne sont ainsi pas autorisés à légiférer dans des domaines exhaustivement réglés par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils ne peuvent édicter des règles de droit que pour autant qu’elles ne violent ni le sens, ni l’esprit du droit fédéral et qu’elles n’en compromettent pas la réalisation. On le constate, si les cantons disposent d’une certaine liberté dans leur processus législatif, ce n’est qu’une liberté étroitement surveillée – ou surtout encadrée dès lors qu’ils empiéteraient sur des dispositions de droit fédéral. Cela vaut aussi pour les initiatives populaires: les auteurs d’un texte, quelque idéalistes qu’ils soient, ne sauraient s’affranchir de cette obligation de conformité au droit supérieur. Le contrôle effectué par l’autorité cantonale est là pour le rappeler, tandis qu’il n’appartient pas à ladite autorité de se substituer aux auteurs pour corriger le texte. Elle ne peut que valider ou invalider celui-ci.

L’application en matière fiscale

En matière fiscale, la liberté conditionnelle des cantons est en particulier encadrée par les dispositions d’harmonisation fiscale consacrée par l’article 129 Cst. L’harmonisation s’étend à l’assujettissement, à l’objet et à la période de calcul de l’impôt, à la procédure et au droit pénal en matière fiscale. En revanche, les barèmes, les taux et les montants exonérés de l’impôt, notamment, ne sont pas soumis à l’harmonisation; la Confédération peut enfin légiférer afin de lutter contre l’octroi d’avantages fiscaux injustifiés. L’harmonisation vise un ajustement réciproque des impôts directs de la Confédération et des cantons, tout en ménageant le plus possible l’autonomie financière des cantons. Elle ne doit pas conduire à l’uniformisation des systèmes fiscaux mais à leur coordination sur la base du principe de subsidiarité. Ces dispositions permettent de maintenir des différences entre cantons, consacrant ainsi la concurrence fiscale et l’autonomie des diverses collectivités. Le législateur fédéral n’a pas voulu régler exhaustivement la matière de l’imposition des impôts directs des personnes morales et a ainsi laissé explicitement des compétences aux cantons. Cela va dans les deux sens: si certaines réductions peuvent être aménagées par les cantons, ces derniers sont cependant obligés de la prévoir dans leur législation. Ils ne peuvent ainsi interdire l’application de mécanismes fiscaux qui fournissent des avantages aux contribuables éligibles, une telle interdiction étant contraire au droit supérieur.

Dans le cas précis, la Cour constitutionnelle vaudoise a tranché en invalidant partiellement l’initiative et en en retranchant deux alinéas. Elle a cependant validé quatre des six alinéas en vertu du principe in dubio pro populo qui veut qu’une initiative soit interprétée dans le sens le plus favorable aux initiants, considérant en outre que la partie restante du texte constituait un tout suffisamment cohérent pour permettre la récolte de signatures. Un recours au Tribunal fédéral est cependant possible… Il n’est pas exclu que notre Haute cour soit appelée à se prononcer.