Loi vaudoise sur l'énergie

La Loi vaudoise sur l’énergie (LVLEne) a commencé à occuper le Grand Conseil. Cette révision totale de la loi date d’août 2023, quand le Conseil d’Etat avait publié un avant-projet. En septembre 2024, un projet légèrement remanié suivait après une large consultation. Depuis, la Commission de l’environnement et de l’énergie du Grand Conseil (CENE) a pris 21 séances pour discuter de cette loi et de ses 96 amendements. Elle a publié un rapport de 139 pages résumant son travail et ses propositions au plénum¹.

Nous avions critiqué² le manque de réalisme des objectifs éminemment louables et très ambitieux de cette loi qui vise «l’atteinte du zéro carbone à horizon 2050», en regard de la faiblesse des moyens financiers et des forces de travail disponibles, et de l’occultation des coûts induits pour les propriétaires fonciers et les locataires.

Si le projet tel qu’il a été amendé par le gouvernement à la suite de la consultation et par la CENE est plus pragmatique sur plusieurs points que la version initiale, la Loi sur l’énergie reste marquée par un catalogue d’obligations de rénovations énergétiques (assainissement, panneaux solaires et chauffage) onéreuses et complexes en termes administratifs et techniques, avec des délais d’exécution courts (entre 2035 et 2040), sans que leur mise en œuvre et leur financement ne soient réellement abordés.

Dans un contexte économique incertain pour la population et déficitaire pour l’Etat, les députés, et sans doute le peuple en cas de référendum, devront se poser la question des sacrifices qu’ils sont prêts à faire en faveur de la politique climatique, que ce soit en termes de charges pour les ménages (coût du logement et impact sur les rentes de retraite) ou d’allocation à d’autres politiques publiques qui requièrent elles aussi des moyens financiers croissants (formation, santé, social).

Un paquet énergétique

La LVLEne ne traite pas seulement des rénovations. Son objet principal est, logiquement, la politique énergétique du Canton qui vise à sécuriser l’approvisionnement et favoriser la production locale d’énergie. Pour la production, l’objectif ambitieux est de passer d’une importation de 84% à une production cantonale de 90% en une génération. Le Titre II (articles 16 à 28) traite de la planification et de l’approvisionnement énergétiques. Ces questions s’adressent aux pouvoirs publics et aux énergéticiens (en tout ou partie en main publique) dans des termes assez généraux, qui contrastent avec la précision des obligations faites aux particuliers. Nous regrettons par exemple que la loi ne plaide pas expressément pour l’autoconsommation à l’échelle du quartier ou du village.

Construire mieux

Les Titres III, IV et V (articles 29 à 45) traitent des bâtiments. Les objectifs d’une autonomie énergétique cantonale et d’une «neutralité carbone» ne pourront pas être atteints, selon les experts du Conseil d’Etat, sans une diminution drastique de la consommation énergétique. Dans les compétences législatives qui n’ont pas été absorbées par la Confédération, les normes de construction et d’assainissement des bâtiments présentent le potentiel le plus marqué.

Les exigences énergétiques auxquelles doivent répondre les nouvelles constructions restent dans la ligne de la loi actuelle et des labels écologiques auxquels souvent s’astreignent volontairement les maîtres d’ouvrage. L’efficience énergétique fait de manière croissante partie des programmes de construction, au même titre que la sécurité incendie ou l’accessibilité aux personnes à mobilité réduite.

Les lourdeurs administratives ou la protection des arbres sont aujourd’hui les principales préoccupations des constructeurs, pas les exigences énergétiques.

Le rapport coût-bénéfice des mesures de la LVLEne est plutôt favorable pour le neuf.

On observera tout de même que l’injonction de l’article 35 à privilégier le remploi de matériaux existants est contradictoire avec l’obligation parallèle d’éliminer des chauffages encore fonctionnels ou des toitures en parfait état qui ne supportent pas d’y installer des panneaux solaires.

Des rénovations coûteuses

La situation est fort différente pour les immeubles existants. D’une part, ils n’ont pas été conçus dans un esprit d’économiser l’énergie, moins encore d’en produire, ce qui implique des coûts importants et des travaux complexes d’adaptation, souvent avec des habitants en place qui ne peuvent voir leur coût de logement enfler. D’autre part, il ne s’agit plus d’imposer des normes aux nouvelles constructions, mais d’imposer des travaux à de nombreux propriétaires.

Selon l’article 32, les bâtiments avec une classe énergétique F ou G du CECB³, soit beaucoup de bâtiments qui n’ont pas été rénovés depuis 20 ans (28'000 bâtiments vaudois selon le gouvernement), doivent être assainis pour atteindre au moins une note D. Il s’agira généralement d’isolation de façade et de toiture, changement des fenêtres et portes, remplacement du chauffage et d’appareils électroménagers.

Le Conseil d’Etat propose de donner un délai à 2035 aux propriétaires d’immeubles de plus de 750 m² (soit dès une dizaine d’appartements), à fin 2040 pour les plus petits immeubles.

La CENE a estimé qu’il s’agissait d’une obligation trop lourde, surtout pour les petits propriétaires occupant leur propre logement. Elle propose donc de concentrer l’effort sur les immeubles de plus de 750 m² qui auraient une obligation d’assainissement de dix ans après l’entrée en vigueur de la loi pour les immeubles en classe G et de quinze ans pour ceux en classe F. Surtout, elle envisage de renoncer à toute obligation d’assainissement pour les petits immeubles. Cette politique pragmatique doit être saluée, même si des doutes sérieux subsistent sur la capacité des entrepreneurs vaudois à répondre à cette demande, se conjuguant avec un marché de la construction dynamique.

Cependant, la CENE envisage d’imposer, pour tous les bâtiments en classes F et G, un assainissement énergétique dans les cinq ans suivant un transfert de propriété. On peut comprendre l’idée d’imposer une rénovation lors d’une vente entre tiers (excluant les transactions familiales), comme pour le droit de préemption de la LPPPL, même si cette mesure va à l’encontre de la promotion de l’accession à la propriété. Il est par contre insoutenable d’imposer de lourdes charges, impliquant un chantier complexe, lors d’un héritage ou d’une restructuration de patrimoine familial. L’argument que «si la personne qui hérite ne veut pas changer de chauffage, elle pourra vendre le bâtiment» relève d’un individualisme hostile à la propriété familiale, aux attachements et fidélités qu’elle peut comporter.

Production solaire

S’agissant de la production d’énergie solaire, le Conseil d’Etat veut imposer, à l’article 39, d’utiliser «la totalité du potentiel de production d'énergie solaire […] lors de la rénovation de la toiture du bâtiment ou de la surélévation d’un bâtiment»⁴, ainsi que pour tous les bâtiments d’ici à fin 2039.

La Commission, suivant le principe d’exonérer les petits bâtiments d’une obligation d’assainissement, veut radier le délai général de 2039. Elle entend également assouplir la prescription en parlant de potentiel optimal. Pour se faire pardonner cette faiblesse climatique, elle veut imposer une production optimale solaire également lors d’une «rénovation énergétique de façade» (soit la pose d’une nouvelle isolation et non un simple coup de peinture).

Cette volonté de la CENE d’imposer «un changement de paradigme dans la manière de produire et consommer l’énergie» va se heurter à la rationalité économique des propriétaires qui préféreront ne pas rénover leur façade, plutôt que de devoir, en plus, refaire la toiture afin d’y accueillir des panneaux solaires, dont les énergéticiens risquent de ne plus vouloir racheter l’énergie. Il faut renoncer à cette fausse bonne idée.

Remplacement des chauffages

La troisième obligation d’assainissement imposée aux propriétaires concerne les chauffages au gaz, au mazout ou au charbon⁵. Leur remplacement par une pompe à chaleur, une installation ou un chauffage à distance fonctionnant aux énergies renouvelables est imposé dès l’entrée en vigueur de la loi; la CENE admet que la défaillance du brûleur n’entraîne pas l’obsolescence légale de l’installation. Dans tous les cas, ces chaudières, même parfaitement fonctionnelles, devront être remplacées d’ici 15 ans après l’entrée en vigueur de la loi, si elles datent d’avant 2020, ou 20 ans pour les plus récentes. La Commission a ajouté une obligation de remplacement dans les cinq ans suivant un transfert de propriété.

L’obligation de remplacement d’une chaudière fonctionnelle, que ce soit en cas de transfert ou par un délai fixe, doit être abandonnée. Il est rationnel d’utiliser jusqu’au bout les matériaux et installations. Il est d’ailleurs douteux que les installateurs sanitaires puissent équiper près de 90'000 nouvelles chaufferies, parfois au prix de travaux complexes, même en 20 ans.

Un blanc-seing au Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat a aussi la compétence de fixer par règlement les exigences, et donc des délais d’assainissement ou des interdictions, pour les piscines, jacuzzi, chauffages extérieurs, serres et constructions provisoires.

Ce type de décision devrait être fixé dans la loi.

Des coûts pour les particuliers

Si le projet de LVLEne est ambitieux sur les obligations imposées aux particuliers, il est plus modeste sur les subventions étatiques censées accompagner ce programme de transformation du patrimoine bâti vaudois. La non-déductibilité des frais d’entretien acceptée en votation fédérale est un nouvel obstacle.

L’assainissement des bâtiments énergivores coûtera aux particuliers entre 1,35 (estimation du Conseil d’Etat) et 5 milliards (selon une étude de l’EPFL). S’y ajoute le coût d’assainissement de 1,6 à 2,4 milliards pour les chauffages et 7,6 à 8,8 milliards pour les panneaux solaires.

On ajoutera encore les coûts administratifs, soit 70 millions pour l’établissement de CECB pour tous les bâtiments construits avant 1986, et les émoluments de CHF 100 à 10'000 «pour toute opération ou décision prise en application de la présente loi et ses règlements d'exécution».

Si on tient compte des coûts des travaux qui devront être effectués en lien avec ces assainissements, on arrive à un total de 20 milliards (estimation de l’ADIV) à financer sur quinze ans.

Des subventions modestes

Face à ces dépenses imposées aux privés, le Conseil d’Etat annonce seulement une enveloppe de subventions de 775 millions sur huit ans. Aucun engagement n’est pris au-delà par l’Etat. De plus, le Conseil fédéral, dans son programme d’économie, entend diminuer le programme bâtiments de la Confédération.

Alors que le gouvernement reconnaît que «la question de la formation est cruciale» pour répondre au besoin de main-d’œuvre pour les assainissements, la réponse étatique repose sur une consolidation des modules de formations continues et un subventionnement des reconversions professionnelles. «Un montant de CHF 4 millions [!] est prévu pour subventionner différents projets-pilotes.»

La part des subventions devrait ainsi avoisiner les 5% de la somme nécessaire aux rénovations.

Alors que la demande pour des travaux d’assainissement devrait doubler pour suivre les intentions étatiques, cette «volonté politique de renforcer la formation professionnelle» sera-t-elle suffisante? Selon les estimations de la Fédération vaudoise des entrepreneurs, les artisans vaudois ne pourront augmenter leur capacité que de 50%. La moitié des travaux sera donc probablement confiée à des entreprises étrangères, les autres cantons suisses ayant aussi d’ambitieux programmes de rénovations.

Des coûts pour les bâtiments publics et des pertes fiscales

Cette charge modeste des subventions n’est pas la seule que supportera le contribuable. Il faut y ajouter le coût des rénovations des bâtiments propriétés de l’Etat et des communes. Le Conseil d’Etat, arguant que les rénovations de ses bâtiments (y compris le CHUV et l’UNIL) font l’objet de décisions séparées, n’est nullement transparent sur l’estimation des coûts envisagés. A notre sens, tenant compte du perfectionnisme de notre administration, des coûts d’un milliard pour l’Etat et 1,5 milliard pour les communes (700 à 800 bâtiments à rénover et 1'500 chauffages à remplacer) sont réalistes.

A ces coûts, il faut encore ajouter les baisses de revenus fiscaux. Si on devait considérer que les efforts d’assainissement et d’installation de panneaux solaires ne seront pas reportés sur les locataires⁶, ils ne généreront pas de profit imposable, mais pourront être déduits comme charges liées au revenu immobilier, en prenant un taux d’imposition marginal moyen à 33% des privés (propriétaires d’une petite moitié du parc des immeubles locatifs). Cela fait entre 2,8 et 3,5 milliards de pertes fiscales, plus 460 à 560 millions pour les sociétés immobilières (20% du parc locatif, imposé à 14%). Les caisses de pension, propriétaires d’un autre cinquième du parc, ne payant pas d’impôt sur le bénéfice, ces charges d’assainissement n’affecteront pas l’Etat, mais les rentes vieillesse.

Le coût de la bonne conscience

Il s’agira donc pour l’Etat et les communes de compenser sur d’autres politiques publiques entre 5 et 7 milliards, sur dix à quinze ans, consacrés à la politique climatique. Où nos députés vont-ils proposer des coupes? Dans la formation, la santé, les aides sociales ou la sécurité?

Le projet tel qu’il ressort des travaux de la CENE reste largement irréaliste en termes de coûts et de capacité des entrepreneurs locaux. Nous attendons du Grand Conseil qu’il adapte les obligations imposées aux particuliers aux capacités financières et techniques et non aux ambitions déclamatoires des préambules législatifs.

Notes:

¹   https://www.vd.ch/gc/objets-et-rapports-de-commissions/. Un rapport minoritaire est aussi publié.

²   La Nation N^o 2236 du 22 septembre 2023.

³   Certificat énergétique cantonal des bâtiments, établi par un expert validé (avec une classification de A à G, analogue à celle des appareils ménagers).

⁴   Rapport de majorité, p. 64.

⁵   Les chauffages électriques doivent déjà être remplacés d’ici au 1^er janvier 2033.

⁶   Le droit du bail permet à certaines conditions une augmentation de loyer.